มาตรการทางกฎหมายเกี่ยวกับการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมกับการคุ้มครองพื้นที่ในเขตป่าสงวนแห่งชาติ

ป่าไม้มีความสำคัญอย่างยิ่งต่อสิ่งมีชีวิตต่าง ๆ ซึ่งนอกจากความสำคัญในฐานะที่เป็นปัจจัยขั้นพื้นฐานที่จำเป็นต่อมนุษย์แล้ว จะเห็นได้ว่าปัจจุบันทุกภาคส่วนยังได้ตระหนักถึงความสำคัญของป่าไม้เพิ่มมากยิ่งขึ้น เนื่องจากป่าไม้ได้มีส่วนต่อการพัฒนาประเทศในทุกด้านส่งผลให้มีการกำหนดนโยบายหรือแผนเพื่อให้ประเทศมีพื้นที่ป่าไม้ที่เหมาะสม หยุดยั้งและป้องกันการทำลายป่าไม้ รวมทั้งการใช้ประโยชน์อย่างยั่งยืน ดังเช่นการกำหนดให้มีพื้นที่ป่าไม้ในประเทศทั้งป่าเพื่อการอนุรักษ์และป่าเพื่อเศรษฐกิจไม่น้อยกว่าร้อยละ 40 ของพื้นที่ประเทศ แต่จากการศึกษาพบว่าพื้นที่ป่าไม้ได้ลดลงอย่างรวดเร็วและต่อเนื่อง โดยสาเหตุประการหนึ่งที่ทำให้พื้นที่ป่าไม้ลดลงคือ การบุกรุกแผ้วถางป่าเพื่อการเกษตรหรือการครองชีพ อันเนื่องมาจากการไม่มีที่ดินทำกินหรือที่อยู่อาศัยของเกษตรกร ซึ่งเป็นสาเหตุหนึ่งของปัญหาความยากจนที่จะก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำและความขัดแย้งขึ้นในสังคมที่รัฐบาลจะต้องมีการกำหนดนโยบายหรือการตรากฎหมายขึ้นมาเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว โดยวิธีการหนึ่งที่รัฐได้นำมาใช้เพื่อแก้ไขปัญหาการไม่มีที่ดินทำกินคือ การปฏิรูปที่ดินโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 ที่ให้สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมสามารถนำที่ดินประเภทต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นที่ดินของรัฐ ที่ดินของเอกชนโดยการจัดซื้อหรือการเวนคืนที่ดิน หรือที่ดินที่ได้มาโดยวิธีการอื่นมาดำเนินการปฏิรูปที่ดินตามกฎหมายได้ โดยในส่วนของที่ดินของรัฐที่ได้นำมาดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนั้น รวมถึงที่ดินในเขตป่าสงวนแห่งชาติที่เสื่อมโทรมด้วย และถือว่าเป็นที่ดินส่วนใหญ่ที่ได้นำมาใช้ดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม โดยให้เหตุผลว่าเพื่อแก้ไขปัญหาการไม่มีที่ดินทำกินของเกษตรกรและปัญหาการบุกรุกพื้นที่ป่าไม้ จากเหตุผลดังกล่าวจึงนำไปสู่การตั้งข้อสังเกตที่ว่าในเมื่อรัฐต้องการจะแก้ไขปัญหาการบุกรุกและอนุรักษ์ไว้ซึ่งพื้นที่ป่าไม้ด้วยแล้ว รัฐก็ไม่ควรที่จะนำที่ดินป่าสงวนแห่งชาติแม้จะมีสภาพเสื่อมโทรมมาดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมอีก และการดำเนินการเช่นนั้น จะยังคงเหมาะสมกับบริบทของประเทศไทยในปัจจุบันที่จำนวนประชากรและความต้องการที่ดินทำกินของเกษตรกรเพิ่มมากขึ้น แต่พื้นที่ป่าไม้ลดลงเมื่อเปรียบเทียบกับในอดีตหรือไม่ อย่างไร จากที่ได้กล่าวมาข้างต้นจึงเป็นที่มาของการศึกษาในครั้งนี้ว่า กฎหมายควรเข้าไปมีบทบาทในการจัดการพื้นที่ทับซ้อนระหว่างพื้นที่เพื่อเกษตรกรรมและพื้นที่เพื่อการอนุรักษ์อย่างไร ศึกษากรณีที่กฎหมายให้อำนาจรัฐนำที่ดินในเขตป่าสงวนแห่งชาติที่เสื่อมโทรมไปดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม เพื่อมีข้อเสนอแนะที่เหมาะสมทั้งในด้านนโยบายและมาตรการทางกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการนำที่ดินในเขตป่าสงวนแห่งชาติที่เสื่อมโทรมไปดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ซึ่งจากการศึกษาถึงที่ดินที่รัฐประสงค์จะนำมาดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตามกฎหมายว่าด้วยการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และที่ดินที่สาธารณรัฐเกาหลี ญี่ปุ่น หรือไต้หวันนำมาใช้แก้ไขปัญหาการไม่มีที่ดินทำกินของเกษตรกรเช่นเดียวกับประเทศไทย พบว่าโดยเจตนารมณ์ของกฎหมายว่าด้วยการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม แรกเริ่มกฎหมายต้องการที่จะนำที่ดินของเอกชนมาดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ทั้งนี้ เพื่อแก้ไขปัญหาไม่มีที่ดินทำกินหรือการถูกเอารัดเอาเปรียบจากนายทุนที่เป็นผลมาจากการเช่าที่ดินและต้องเสียค่าเช่าในอัตราสูงโดยไม่เป็นธรรมในขณะนั้นเช่นเดียวกับในกรณีของประเทศต่าง ๆ ดังที่ได้กล่าวมาข้างต้น นอกจากนี้ยังพบว่าปัจจุบันกรมป่าไม้มิได้มีการส่งมอบที่ดินในเขตป่าสงวนแห่งชาติให้สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนำไปดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมอีกแล้ว ดังนั้น เพื่อให้การดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเป็นไปตามเจตนารมณ์ของการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมในระยะเรกเริ่ม และเพื่อให้เกิดการอนุรักษ์และใช้ประโยชน์พื้นที่ป่าไม้อย่างยั่งยืน รวมทั้งไม่มีมูลเหตุจูงใจให้มีการบุกรุกพื้นที่ป่าไม้เพิ่มเติม โดยมีเป้าประสงค์เพื่อจะให้รัฐนำที่ดินดังกล่าวมาดำเนินการปฏิรูปที่ดินในอนาคต รัฐจึงไม่ควรนำที่ดินป่าสงวนแห่งชาติที่เสื่อมโทรมมาดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเพื่อแก้ไขปัญหาการไม่มีที่ดินทำกินอีกต่อไป และยกเลิกมาตรา 26 (4) แห่งพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518

森林对各类生命有机体均具有至关重要的意义，其不仅是人类生存不可或缺的基础要素，如今社会各界对森林的重要性认知亦愈发深化。鉴于森林对国家全方位发展均有积极贡献，各国已相继出台政策与规划，以保障本国拥有合理的林地规模，遏制并防范森林破坏行为，同时实现森林资源的可持续利用，例如要求全国林地中，用于生态保护的森林与用于经济开发的森林占比均不得低于国土总面积的40%。但研究显示，林地面积正持续快速缩减，其中一项重要诱因为农民因缺乏耕地或居所而侵占、开垦森林用于农业生产或维持生计——这一问题亦是贫困问题的诱因之一，可能引发社会贫富差距扩大与冲突，因此政府需出台政策或法律法规加以解决。

政府为解决农民耕地短缺问题所采用的手段之一，便是依据《农业土地改革法》（佛历2518年，即公元1975年）开展土地改革，授权农业土地改革办公室（Office for Agricultural Land Reform）可通过收购、收回或其他合法方式获取国有土地、私有土地及其他类型土地，依规开展土地改革工作。其中，用于农业土地改革的国有土地范畴，包含退化的国家森林公园（National Forest Park）土地，且此类土地是农业土地改革的主要用地来源，其立论依据为解决农民耕地短缺与森林侵占两大问题。基于此，出现了一项关键论断：既然政府旨在解决森林侵占问题并保护林地，便不应将哪怕是退化的国家森林公园土地用于农业土地改革；此类做法即便在当前泰国的社会背景下亦并不恰当——毕竟当前人口总量与农民耕地需求均有所增长，但林地面积相较于往昔却有所缩减。

基于上述研究背景，本次研究旨在探讨法律应如何协调农业用地与保护用地之间的重叠冲突，具体聚焦于法律赋予政府将退化国家森林公园土地用于农业土地改革的相关条款，并针对将退化国家森林公园土地用于农业土地改革的相关政策与法律措施提出合理化建议。此外，研究还对比了泰国与韩国、日本、中国台湾地区为解决农民耕地短缺问题所采用的土地改革相关土地使用实践，发现《农业土地改革法》最初的立法宗旨，是通过盘活私有土地开展农业土地改革，以解决当时因土地租赁租金过高且不公而引发的农民耕地短缺或被地主剥削的问题，与前述国家和地区的立法初衷一致。

另外，当前皇家森林厅（Royal Forest Department）已不再将国家森林公园土地移交农业土地改革办公室用于农业土地改革。因此，为使农业土地改革回归其最初的立法宗旨，实现林地资源的保护与可持续利用，同时消除进一步侵占林地的潜在诱因，且为政府未来开展土地改革提供合规合理的用地来源，政府不应再将退化的国家森林公园土地用于农业土地改革以解决农民耕地短缺问题，并应废止《农业土地改革法》（佛历2518年）第26条第4款。