พัฒนาการและปัญหาระบบคณะกรรมการในฝ่ายปกครองในกฎหมายไทย

วิทยานิพนธ์เล่มนี้มุ่งหมายศึกษาพัฒนาการและปัญหาระบบคณะกรรมการในฝ่ายปกครองในกฎหมายไทย โดยศึกษาความเป็นมาและวิวัฒนาการของระบบคณะกรรมการ ในกฎหมายไทย ตั้งแต่ยุคก่อน พ.ศ. 2475 หรือยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์จนถึงปัจจุบัน และได้ศึกษาถึงปัญหาระบบคณะกรรมการในฝ่ายปกครองในกฎหมายไทย ทั้งด้านโครงสร้างและด้านการดำเนินงาน คำถามสำคัญของวิทยานิพนธ์ฉบับนี้คือ ในปัจจุบันนี้ประเทศไทยประสบปัญหาเรื่องของระบบคณะกรรมการหรือไม่ อย่างไร เหตุใดรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 77 วรรคสาม จึงกำหนดให้รัฐใช้ระบบคณะกรรมการเฉพาะกรณีที่จำเป็น และควรมีการควบคุมและจำกัดระบบคณะกรรมการในกฎหมายไทยอย่างไร ทั้งนี้โดยศึกษาเปรียบเทียบการควบคุมการจัดตั้งคณะกรรมการของประเทศสหรัฐอเมริกา สาธารณรัฐฝรั่งเศส เครือรัฐออสเตรเลีย สาธารณรัฐสิงคโปร์ และเขตปกครองพิเศษฮ่องกง ประกอบด้วย จากการศึกษาพัฒนาการของคณะกรรมการในระบบกฎหมายไทย พบว่าสามารถแบ่งยุคแห่งพัฒนาการของคณะกรรมการในกฎหมายไทยออกเป็นสี่ยุคหรือสี่ช่วงเวลา ในยุคแรกซึ่งเป็นยุคก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครองหรือยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์ มีการแต่งตั้งคณะบุคคลขึ้นมาปฏิบัติหน้าที่ในการให้ความเห็นต่อพระมหากษัตริย์ ยุคที่สองระหว่าง พ.ศ. 2475 ถึง พ.ศ. 2520 เป็นยุคที่มีกฎหมายจัดตั้งคณะกรรมการมากขึ้น โดยส่วนใหญ่ให้อำนาจคณะรัฐมนตรีเป็นผู้แต่งตั้ง โดยในกฎหมายที่กำหนดให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการนั้นจะมีรายละเอียดมากขึ้น โดยคณะกรรมการจะมีทั้งอำนาจให้คำปรึกษาและมีอำนาจในทางปกครองด้วย สำหรับยุคที่สามซึ่งอยู่ในช่วงเวลาระหว่าง พ.ศ. 2520 ถึง พ.ศ. 2560 เป็นยุคที่มีการใช้ระบบคณะกรรมการในกฎหมายเป็นจำนวนมาก โดยพบว่า ในระหว่างนี้มีกฎหมายจัดตั้งคณะกรรมการต่าง ๆ ถึง 309 ฉบับ และมีคณะกรรมการมากกว่า 800 คณะ กล่าวได้ว่ายุคนี้เป็นยุคที่มีวิวัฒนาการด้านการดำเนินการของคณะกรรมการเป็นอย่างมาก สำหรับยุคที่สี่ซึ่งถือว่าเป็นยุคปัจจุบันนั้นถือเอาการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 เป็นจุดเริ่มต้นเนื่องจากเป็นครั้งแรกที่มีการบัญญัติกฎเกณฑ์เกี่ยวกับการจัดตั้งคณะกรรมการไว้ในรัฐธรรมนูญ โดยมาตรา 77 วรรคสาม กำหนดให้รัฐใช้ระบบคณะกรรมการเฉพาะกรณีที่จำเป็น นอกจากนี้คณะรัฐมนตรียังได้กำหนดคำแนะนำเกี่ยวกับการใช้ระบบคณะกรรมการอีกด้วย จึงทำให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการน้อยลง แม้กระนั้นก็ยังไม่ปรากฏว่ามีการทบทวนการจัดตั้งคณะกรรมการที่มีอยู่แล้ว อีกทั้งยังไม่ปรากฏว่ามีความพยายาม ลดจำนวนคณะกรรมการที่มีอยู่แล้วลงดังที่ปรากฏในประเทศสหรัฐอเมริกาและสาธารณรัฐฝรั่งเศส จึงสมควรนำเอาหลักเกณฑ์ตลอดจนคำแนะนำเกี่ยวกับการใช้ระบบคณะกรรมการมาใช้เป็นเกณฑ์ในการปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกคณะกรรมการในกฎหมายที่มีมาแต่เดิมในส่วนของปัญหาการดำเนินงานของคณะกรรมการนั้น จากการศึกษาพบว่ามีปัญหาการใช้และการตีความกฎเกณฑ์เกี่ยวกับคณะกรรมการในเรื่องต่าง ๆ เป็นจำนวนมาก วิทยานิพนธ์ฉบับนี้ได้หยิบยกปัญหาต่างๆ มาจัดกลุ่ม และนำเอาแนวทางการตีความขององค์กรที่เกี่ยวข้องมาวิเคราะห์ทั้งในเรื่องขององค์ประกอบที่สัมพันธ์กับการปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการ ปัญหาเกี่ยวกับองค์ประชุมและการลงมติของคณะกรรมการ ตลอดจนปัญหาอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง เช่น ปัญหากรรมการคนเดียวกันเข้าประชุมในสองฐานะ ปัญหาการรับเบี้ยประชุมของคณะกรรมการ เป็นต้น โดยวิทยานิพนธ์ฉบับนี้ได้พยายามเสนอวิธีการแก้ปัญหาให้มีการบัญญัติกฎเกณฑ์ในเรื่องดังกล่าวให้มีความชัดเจน และเสนอว่าควรจะมีการแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติเกี่ยวกับคณะกรรมการที่มีอำนาจดำเนินการพิจารณาทางปกครองในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ต่อไป

本论文旨在研究泰国行政法中的行政委员会（administrative committee）制度的发展历程与现存问题。研究将追溯泰国行政委员会制度自佛历2475年（即1932年君主专制时期之前）至今的起源与演变，并剖析泰国行政法中行政委员会制度在结构构建与运行实践层面的各类争议与困境。本论文的核心研究问题包括：当前泰国是否面临行政委员会制度相关的治理难题？为何泰国佛历2560年（2017年）《泰国王国宪法》第七十七条第三款规定，行政机关仅得在必要情形下设立行政委员会？泰国行政法应当如何对行政委员会制度进行规制与约束？为此，本研究对比了美利坚合众国、法兰西共和国、澳大利亚联邦、新加坡共和国以及香港特别行政区的委员会设立监管模式。

通过梳理泰国行政委员会制度的发展历程，可将其划分为四个阶段：第一阶段为政体变革前，即君主专制时期，彼时仅设立个别专属机构为泰王提供咨询意见；第二阶段为佛历2475年至佛历2520年（1932年至1977年），此时期委员会相关立法逐渐增多，多数情形下由内阁行使委员会成员任命权，且相关立法对委员会的权责规定更为详尽，委员会同时兼具咨询职能与行政职权；第三阶段为佛历2520年至佛历2560年（1977年至2017年），此时期行政法中的行政委员会制度得到大规模应用，此间共有309部立法设立行政委员会，累计委员会数量超800个，堪称行政委员会制度运行层面发展最为迅猛的阶段；第四阶段为当前阶段，以佛历2560年（2017年）《泰国王国宪法》的施行为起点，这是泰国首次在宪法中对行政委员会的设立作出系统性规制——第七十七条第三款明确规定行政机关仅得在必要情形下设立行政委员会，此外内阁亦发布了行政委员会制度的使用指引，使得委员会的设立数量有所减少。但截至目前，泰国既未对现有行政委员会进行全面梳理评估，也未如美利坚合众国、法兰西共和国那般开展大规模的委员会数量精简工作，因此有必要引入国际通用准则与相关实践指引，作为修订、完善或废止现行行政法中既有行政委员会制度的依据。

关于行政委员会的运行实践问题，本研究发现存在大量关于委员会相关规则的适用与解释难题。本论文将各类问题进行归类，并结合相关主管机关的官方解释路径展开分析，涵盖与委员会履职相关的构成要件、委员会会议组织与表决程序相关问题，以及其他衍生争议，例如委员身兼多职跨机构参会的问题、委员会参会津贴相关问题等。本论文尝试提出针对性解决方案，包括明确上述事项的立法规范，并建议修订《佛历2539年（1996年）行政程序法》中关于具备行政职权的委员会的相关条款。