โครงการตรวจสอบการกำกับดูแลว่าด้วยความปลอดภัยสากล: ข้อสังเกตว่าด้วยพื้นฐานของอำนาจตรวจสอบรัฐสมาชิกขององค์การการบินพลเรือนระหว่างประเทศ

โครงการตรวจสอบการกำกับดูแลว่าด้วยความปลอดภัยสากล (Universal Safety Oversight Audit Programme – USOAP) เป็นโครงการที่ก่อตั้งขึ้นเพื่อให้องค์การการบินพลเรือนระหว่างประเทศตรวจสอบประสิทธิภาพของแต่ละรัฐในการปรับใช้มาตรฐานและวิธีปฏิบัติที่แนะนำที่อยู่ในภาคผนวกที่เกี่ยวกับความปลอดภัย อำนาจตรวจสอบตามโครงการดังกล่าวมีลักษณะที่น่าสนใจคือเป็นการตรวจสอบภาคบังคับ และมีการเปิดเผยผลการตรวจสอบให้รับรู้ทั้งต่อรัฐสมาชิกและต่อสาธารณะเป็นการทั่วไปดังนั้น การใช้อำนาจตรวจสอบในลักษณะนี้จึงกระทบต่ออำนาจอธิปไตยของรัฐสมาชิก แต่ในทางกลับกัน โครงการดังกล่าวประสบความสำเร็จในเชิงปริมาณอย่างยิ่ง เนื่องจากรัฐสมาชิกร้อยละ 97 ได้รับการตรวจสอบเป็นที่เรียบร้อยแล้วตามสถิติเมื่อ ค.ศ. 2020 จึงเป็นที่มาของการศึกษาพื้นฐานอำนาจของ ICAO ในกรณีนี้ โดยแยกการพิจารณาตามลักษณะข้างต้นสองประการของอำนาจดังกล่าวคือ การเป็นอำนาจบังคับตรวจสอบ และการเปิดเผยผลการตรวจสอบทั้งสองรูปแบบจากการศึกษาพบว่าอำนาจตรวจสอบขององค์การการบินพลเรือนระหว่างประเทศมีพื้นฐานทางกฎหมายจากทั้งอนุสัญญาว่าด้วยการบินพลเรือนระหว่างประเทศอันเป็นตราสารก่อตั้ง และจากบันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐสมาชิกแต่ละรัฐกับองค์การการบินพลเรือนระหว่างประเทศที่จะทำขึ้นทุกครั้งก่อนเริ่มการตรวจสอบในฐานะที่เป็นหลักฐานแสดงความยินยอมอย่างชัดแจ้งสำหรับการตีความอำนาจตามตราสารก่อตั้ง บทบัญญัติที่อ้างถึงเพื่อใช้ตีความอำนาจตรวจสอบรัฐสมาชิกโดยบังคับและอำนาจเปิดเผยผลการตรวจสอบแก่รัฐสมาชิกด้วยกันนั้นใช้ถ้อยคำบัญญัติอย่างกว้าง โดยเฉพาะเป้าหมายและวัตถุประสงค์ขององค์การตามข้อ 44 จึงทำให้สามารถตีความให้ครอบคลุมไปถึงการมีอำนาจเช่นว่าตามกระบวนการตรวจสอบของโครงการตรวจสอบการกำกับดูแลว่าด้วยความปลอดภัยสากลได้ อย่างไรก็ดี พบว่าถ้อยคำตามอนุสัญญาว่าด้วยการบินพลเรือนระหว่างประเทศ (Convention on International Civil Aviation Organization) หรืออนุสัญญาชิคาโก (Chicago Convention) ไม่ได้ระบุไว้ถึงการเปิดเผยผลการตรวจสอบต่อสาธารณะ แต่องค์การการบินพลเรือนระหว่างประเทศใช้กระบวนการดำเนินการภายใน กล่าวคือที่ประชุมระดับสูงของผู้เชี่ยวชาญด้านการบินพลเรือนระหว่างประเทศและที่ประชุมสมัชชาเพื่อเป็นเครื่องมือในการช่วยให้ได้มาซึ่งอำนาจดังกล่าวนอกจากนี้ ในการลงนามบันทึกความเข้าใจอันมีเนื้อหาเป็นรายละเอียดของการตรวจสอบ ซึ่งโดยหลักจะไม่มีผลผูกพันทางกฎหมายนั้น อย่างไรก็ดี จากกรณีตัวอย่างของไทยพบว่าไทยมีเจตนารมณ์ในการลงนามเอกสารดังกล่าวโดยมุ่งก่อให้เกิดผลผูกพันทางกฎหมาย ดังนั้น ผลที่เกิดขึ้นจากการลงนามนี้จึงเป็นได้ทั้งกรณีที่ก่อให้เกิดผลผูกพันทางกฎหมายและกรณีที่ไม่ก่อให้เกิดผลผูกพันทางกฎหมาย