หน้าที่ของข้าราชการในการปฏิเสธคำสั่งผู้บังคับบัญชาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

วิทยานิพนธ์นี้ ศึกษาถึงแนวคิด ทฤษฎี แนวทางปฏิบัติ ตลอดจนการบังคับใช้กฎเกณฑ์อันเกี่ยวข้องกับความรับผิดและความผูกพันของข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่รัฐที่มีต่อคำสั่งของผู้บังคับบัญชาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรืออาจจะไม่ชอบด้วยกฎหมายในระบบกฎหมายไทยโดยเปรียบเทียบกับกฎหมายต่างประเทศ อันได้แก่ ประเทศฝรั่งเศส สหรัฐอเมริกา และเยอรมนี ว่ามีแนวทางปฏิบัติ และแนวคิดในลักษณะใด เพื่อสะท้อนให้เห็นคำตอบว่า สำหรับในประเทศไทยแล้ว มาตรฐานทางกฎหมายที่เป็นตัวกำหนดความผูกพันของข้าราชการต่อคำสั่งของผู้บังคับบัญชานั้น มีลักษณะเป็นประการใดและมีการกำหนดหน้าที่ในการปฏิเสธคำสั่งของผู้บังคับบัญชาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายไว้หรือไม่รวมทั้งแนวทางการกำหนดหน้าที่ในการปฏิเสธคำสั่งดังกล่าวตามที่ปรากฏ ในกฎหมายต่างประเทศ ตลอดถึงแนวทางในการคุ้มครองผู้ใต้บังคับบัญชาจากการปฏิเสธคำสั่ง ที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยจะแบ่งการศึกษาออกเป็นสองกลุ่มคือกลุ่มข้าราชการฝ่ายพลเรือน และกลุ่มข้าราชการฝ่ายทหาร สำหรับวิธีการศึกษาที่ใช้ในวิทยานิพนธ์ฉบับนี้นั้น ผู้เขียนได้ศึกษาด้วยวิธิการวิจัยในทางเอกสารเป็นหลักสำคัญ จากตำรา บทความทั้งของไทยและต่างประเทศ วิทยานิพนธ์ และบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่เกี่ยวข้อง จากการศึกษาพบว่า ในกลุ่มข้าราชการพลเรือนสำหรับประเทศฝรั่งเศสและประเทศเยอรมนีมีการกำหนดบทบัญญัติเกี่ยวกับหน้าที่ของข้าราชการต่อคำสั่งผู้บังคับบัญชาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายไว้อย่างชัดเจน โดยในประเทศเยอรมนีจะมีการแบ่งประเภทของคำสั่งออกเป็นกลุ่มที่ยังคงมีผลผูกพันผู้ใต้บังคับบัญชาให้ปฏิบัติตาม และกลุ่มที่กฎหมายไม่ยินยอมให้มีผลผูกพันและผู้ใต้บังคับบัญชามีหน้าที่ต้องปฏิเสธ ซึ่งประเทศฝรั่งเศสก็มีการกำหนดลักษณะคำสั่งที่ไม่มี ผลผูกพันและข้าราชการมีหน้าที่ต้องปฏิเสธไว้เช่นเดียวกัน และในสหรัฐอเมริกาจะมีการกำหนด ในลักษณะของการคุ้มครองผู้ใต้บังคับบัญชาที่ปฏิเสธคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ส่วนในประเทศไทยหลักเกณฑ์เกี่ยวกับหน้าที่ของข้าราชการดังกล่าวยังไม่ค่อยชัดเจนและมีการกำหนดเพียงแค่การ ทำความเห็นเสนอผู้บังคับบัญชาให้ทบทวนคำสั่งเท่านั้น ไม่ได้มีการกำหนดหน้าที่ในการปฏิเสธคำสั่งเอาไว้อย่างชัดเจนเช่นในกรณีของประเทศเยอรมนีและประเทศฝรั่งเศสดังที่กล่าวไป อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติแล้วมีการกำหนดหน้าที่ดังกล่าวไว้ในลักษณะ “คู่มือ” ของการปฏิบัติงานหรือเป็นแนวปฏิบัติ เสียมากกว่า และไม่มีการกำหนดความคุ้มครองต่อผู้ใต้บังคับบัญชาที่ปฏิเสธคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ส่วนในกลุ่มของข้าราชการทหารและตำรวจซึ่งในประเทศไทยมักจะมีข้อวิพากษ์วิจารณ์ ที่เกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่โดยไม่ชอบอันเนื่องมาจากคำสั่งผู้บังคับบัญชาขึ้นมาบ่อยครั้ง ภายใต้ข้ออ้างว่า “ระบบทหาร คำสั่งต้องเด็ดขาด” นั้น สำหรับในประเทศฝรั่งเศสและเยอรมนีแล้ว แม้ในอดีตแนวคิดที่ว่าอาจจะมีการยอมรับนับถือกันอย่างจริงจัง แต่ในปัจจุบันแนวคิดเช่นนั้นคลี่คลายและผ่อนปรน ไปในทางที่ดีมากขึ้น กล่าวคือ ในระบบบังคับบัญชาของข้าราชการทหารที่เข้มงวด กลับมีคำสั่งบางประการ ที่กฎหมายไม่ยอมให้เกิดผลผูกพันผู้ใต้บังคับบัญชาอยู่เลยเช่นกัน อาทิ คำสั่งที่ขัดต่อกฎหมาย ประเพณีการสงคราม และอนุสัญญาระหว่างประเทศ คำสั่งที่ร้ายแรงถึงขั้นละเมิดศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ เป็นต้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศเยอรมนีจะมีการกำหนดถึงสิทธิของข้าราชการที่จะปฏิเสธไม่ปฏิบัติตามคำสั่งที่ขัดต่อมโนธรรมสำนึกของตนเอาไว้ด้วย จากตัวอย่างที่ปรากฏในต่างประเทศนี้ สะท้อนให้เราเห็นว่า คำกล่าวที่ทหารและตำรวจไทยมักยึดถือกันว่า “คำสั่งผู้บังคับบัญชา เป็นประกาศิตจากสวรรค์” นั้น ยังต้องอยู่ภายใต้ขอบเขตและบังคับของกฎหมายเช่นกัน ด้วยเหตุนี้ จึงอาจสรุปได้ว่าประเทศไทยจะมีปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่ของข้าราชการ ต่อคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายของผู้บังคับบัญชาอยูในสองลักษณะ ลักษณะแรก คือความไม่ชัดเจนของบทบัญญัติที่อาจนำไปสู่การกระทำที่ไม่สอดคล้องกับหลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำขององค์กรของรัฐ จึงเห็นสมควรแก้ไขบทบัญญัติของกฎหมายที่เกี่ยวข้องให้ชัดเจนยิ่งขึ้นเพื่อแก้ไขปัญหาในส่วนนี้ รวมทั้งมีการกำหนดหลักเกณฑ์เพื่อคุ้มครองผู้ใต้บังคับบัญชาที่ปฏิเสธคำสั่งของผู้บังคับบัญชาที่ตนเห็นว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย อีกประการหนึ่งคือแนวคิดเกี่ยวกับหน้าที่ของต่อคำสั่งของผู้บังคับบัญชาของข้าราชการทหารที่ได้รับการกำหนดจนเป็นรูปแบบธรรมเนียมทางทหาร ซึ่งหากพิจารณาอย่างตรงไปตรงมาแล้ว ย่อมจะเห็นได้ว่าการเรียกร้องให้ข้าราชการทหารจะต้องจงรักภักดีต่อผู้ใต้บังคับบัญชาของตนโดยไม่พิจารณาถึงความชอบหรือไม่ชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งที่ตนได้รับ เป็นสิ่งที่ไม่ถูกต้อง จึงสมควรปรับปรุงแก้ไขต่อไป