มาตรการทางกฎหมายในการควบคุมการเงินของพรรคการเมือง: ศึกษาในเชิงกฎหมายเปรียบเทียบ

มาตรการควบคุมการเงินของพรรคการเมืองของไทยได้มีพัฒนาการจากการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในสามช่วงใหญ่ ๆ คือ พ.ศ. 2540 2550 และ 2560 และปรากฏในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมืองหลายฉบับจนถึงฉบับปัจจุบัน มาตรการดังกล่าวเป็นผลพวงจากปัญหาที่ฝ่ายการเมืองเห็นว่ามีนายทุนหรือกลุ่มธุรกิจเข้ามามีบทบาทครอบงำพรรคการเมือง สำหรับพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560 ฉบับปัจจุบัน ก็ยังพบว่ามีการบริจาคให้แก่พรรคการเมืองผ่านบุคคลที่เป็นเครือญาติหรือเป็นบริษัทในเครือเดียวกันเกินวงเงิน 10 ล้านบาท และปัญหารายได้จากการระดมทุนจำนวนมากที่มีมาตรการควบคุมแตกต่างกับการบริจาค ประกอบกับปัญหาการกู้ยืมเงินของพรรคการเมืองจนทำให้เกิดการยุบพรรคการเมือง ซึ่งปัจจุบันประเทศไทยไม่มีหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการกู้ยืมเงินของพรรคการเมืองกำหนดไว้อย่างชัดเจน วิทยานิพนธ์ฉบับนี้จึงมุ่งศึกษามาตรการในการควบคุมการเงินของพรรคการเมือง โดยเฉพาะการบริจาคเงินให้แก่พรรคการเมืองและการกู้ยืมเงินของพรรคการเมือง ประกอบกับมาตรการจำกัดค่าใช้จ่ายของพรรคการเมือง และมาตรการสนับสนุนทางการเงินให้แก่พรรคการเมืองโดยสังเขป โดยศึกษาเปรียบเทียบกับต่างประเทศ จากการศึกษาระบบกฎหมายต่างประเทศพบว่า ประเทศสหรัฐอเมริกา ใช้รูปแบบเน้นด้านรายได้ เนื่องจากมีการจำกัดวงเงินบริจาค แต่ไม่มีการจำกัดวงเงินค่าใช้จ่ายในการเลือกตั้ง ในส่วนของสหราชอาณาจักร เน้นการควบคุมด้านรายจ่ายเป็นหลัก โดยมีการจำกัดวงเงินค่าใช้จ่ายในการเลือกตั้งทั้งพรรคการเมืองและผู้สมัครรับเลือกตั้ง แต่ไม่มีการจำกัดวงเงินบริจาค รวมถึงไม่มีการสนับสนุนเงินให้แก่พรรคการเมืองโดยรัฐเป็นการทั่วไป สำหรับฝรั่งเศสนั้นมีรูปแบบผสมดังเช่นของไทย ทั้งการจำกัดวงเงินบริจาค การสนับสนุนเงินโดยรัฐ และการจำกัดค่าใช้จ่าย แต่จำกัดเฉพาะผู้สมัครรับเลือกตั้งเท่านั้น สุดท้ายประเทศเยอรมนีมีลักษณะเฉพาะตัว คือ ไม่มีการจำกัดวงเงินบริจาค และไม่มีการจำกัดวงเงินค่าใช้จ่าย แต่มีการควบคุมโดยเน้นที่ความโปร่งใส และใช้มาตรการสนับสนุนเงินให้แก่พรรคการเมืองเป็นหลัก โดยประเทศไทยมีมาตรการทั้งด้านรายรับและรายจ่ายครบถ้วน คือ มาตรการจำกัดวงเงินบริจาค มาตรการด้านความโปร่งใสทางการเงิน มาตรการจำกัดค่าใช้จ่ายในการเลือกตั้งของพรรคการเมืองและผู้สมัครรับเลือกตั้ง มาตรการสนับสนุนเงินโดยรัฐ ดังนั้น ถือว่า ประเทศไทยมีมาตรการในการควบคุมพรรคการเมืองที่มากและเข้มข้นกว่าประเทศอื่น ๆ ที่ศึกษาทั้งหมด แต่ยังไม่รัดกุมเพียงพอ จึงควรปรับปรุงรายละเอียดของมาตรการในบางประการ สำหรับหลักเกณฑ์และมาตรการควบคุมการบริจาคและการกู้ยืมเงินของต่างประเทศพบว่าประเทศที่ศึกษาส่วนใหญ่ คือ ประเทศสหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร และประเทศฝรั่งเศส มีหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการกู้ยืมเงินของพรรคการเมือง มีเพียงประเทศเยอรมนีเท่านั้นที่ไม่มีหลักเกณฑ์กำหนดไว้ชัดเจนซึ่งคล้ายกับประเทศไทย สำหรับปัญหาว่าพรรคการเมืองกู้ยืมเงินได้หรือไม่นั้น จากการเปรียบเทียบกับต่างประเทศ ทุกประเทศพรรคการเมืองสามารถกู้ยืมเงินได้ ไม่ว่าจะมีหลักเกณฑ์กำหนดไว้ชัดเจนหรือไม่ก็ตาม โดยเงินกู้ยืมมีความสัมพันธ์กับเงินบริจาคใน 2 รูปแบบ คือ เงินกู้ยืมที่ถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของการบริจาคให้แก่พรรคการเมือง และเงินกู้ยืมที่แยกต่างหากจากการบริจาคให้แก่พรรคการเมือง จากการศึกษาหลักเกณฑ์ของไทยพบว่า พรรคการเมืองของไทยมีสถานะเป็นนิติบุคคลเอกชน แม้ถูกจำกัดด้วยหลักเกณฑ์ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560 แต่หากไม่มีการบัญญัติห้ามไว้อย่างชัดเจนดังที่ปรากฏ พรรคการเมืองไทยก็สามารถกู้ยืมเงินได้ดังแนวทางที่ผ่านมา แต่ต้องไม่เป็นการให้ประโยชน์อื่นใดแก่พรรคการเมืองเกินวงเงินบริจาค โดยผู้เขียนได้เสนอแนวทางกำหนดหลักเกณฑ์ในการควบคุมการกู้ยืมเงินของพรรคการเมือง โดยใช้ความสัมพันธ์ในรูปแบบที่เงินกู้ยืมที่เป็นส่วนหนึ่งของการบริจาค เนื่องจากมีมาตรการจำกัดวงเงินบริจาค จึงมีความสอดคล้องและเหมาะสมกับประเทศไทย โดยรวมเงินทั้งจากกิจกรรมระดมทุน และเงินกู้ยืมจากบุคคลหรือบริษัทไว้ในความหมายของเงินบริจาคเพื่อให้อยู่ภายใต้มาตรการจำกัดวงเงินบริจาค และมาตรการด้านความโปร่งใสเดียวกันทำให้ง่ายให้ต่อการควบคุม ยกเว้นการกู้ยืมเงินจากสถาบันการเงินหรือองค์กรที่ให้บริการเกี่ยวกับการกู้ยืมเงินที่เป็นไปตามปกติทางการค้า ซึ่งต้องเป็นไปตามเงื่อนไขที่กำหนด และกำหนดมาตรการควบคุมการกู้ยืมเงินของพรรคการเมืองในเรื่องต่าง ๆ ไว้เป็นการเฉพาะ เช่น วิธีการกู้ยืม และมาตรการด้านความโปร่งใส เป็นต้น