วิเคราะห์พระราชบัญญัติความรับผิดทางแพ่งต่อความเสียหายจากมลพิษน้ำมันอันเกิดจากเรือ พ.ศ. 2560

น้ำมันเป็นพลังงานอย่างหนึ่งนับว่าเป็นทรัพยากรธรรมชาติที่มีความสำคัญเป็นกลไกในการขับเคลื่อนการพัฒนาประเทศในหลาย ๆ ด้าน อาทิ การพัฒนาระบบเศรษฐกิจ การพัฒนาคุณภาพชีวิตของคนในสังคมและความมั่นคงของประเทศ ซึ่งบทบาทของน้ำมันที่ถือเป็นพลังงานนั้นมีความหลากหลายในมิติต่าง ๆ ทั้งในระดับโลกและระดับประเทศ โดยที่ประเทศไทยนั้นเป็นประเทศกำลังพัฒนาในการดำเนินกิจกรรมในด้านต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นด้านอุตสาหกรรม การขนส่ง การคมนาคม การเกษตร การประมง ตลอดจนทางด้านสาธารณูปโภคมีความจำเป็นจะต้องใช้พลังงานจากน้ำมัน น้ำมันจึงเป็นปัจจัยที่มีความสำคัญต่อการพัฒนาระบบเศรษฐกิจและความมั่นคงของประเทศ แต่เนื่องจากประเทศไทยไม่มีแหล่งน้ำมัน ไม่มีการผลิตน้ำมันเพียงพอที่จะตอบสนองความต้องการเพื่อการขับเคลื่อนในด้านต่าง ๆ ดังนั้น ประเทศไทยจึงต้องพึ่งพาการนำเข้าน้ำมันจากต่างประเทศถึงร้อยละ 90 ของปริมาณน้ำมันที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน โดยที่ประเทศไทยนั้นมีการนำเข้าน้ำมันทั้งน้ำมันดิบและน้ำมันสำเร็จรูป ไม่ว่าจะเป็นการนำเข้าน้ำมันจากตะวันออกกลาง ตะวันออกไกล และ แหล่งอื่น ๆ สำหรับการนำเข้าน้ำมันเหล่านี้ส่วนใหญ่จะต้องอาศัยการขนส่งทางทะเลโดยเรือทั้งสิ้น ในการขนส่งน้ำมันซึ่งเป็นหนึ่งในกิจกรรมการขนส่งปิโตรเลียมทางทะเลถือเป็นกิจกรรมกลางน้ำ (Midstream) ในกระบวนการทางปิโตรเลียมซึ่งการขนส่งนั้นอาจจะพบปัญหาบางประการ อาทิ เรือถูกปล้น การลักลอบค้าน้ำมันเถื่อน การล้างถังอับเฉาเรือ รวมทั้งการมีความเสี่ยงที่จะเกิดอุบัติการณ์ อุบัติเหตุต่าง ๆ ซึ่งปัญหานั้นนำไปสู่การรั่วไหลของน้ำมันลงสู่ทะเลล้วนเป็นสาเหตุที่ทำให้เกิดความเสียหายต่อทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมทางทะเลอย่างมีนัยสำคัญแต่เดิมในอดีตนั้นประเทศไทยไม่ได้มีกฎหมายเฉพาะว่าด้วยความรับผิดเพื่อความเสียหายจากมลพิษน้ำมันการชดเชยชดใช้ค่าเสียหายหรือการเยียวยาจึงต้องพิจารณาจากกฎหมายที่บังคับใช้เป็นการทั่วไปหรือกฎหมายอื่น ๆ ตราบเท่าที่ผ่านมาประเทศไทยนำกฎหมายมาบังคับใช้ได้ซึ่งมีเพียง 4 ฉบับเท่านั้น ได้แก่ (1) ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บทบัญญัติในลักษณะของละเมิด (2) พระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทยพระพุทธศักราช 2456 (3) พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 และ (4) ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการป้องกันและขจัดมลพิษทางน้ำเนื่องจากน้ำมัน พ.ศ. 2547 ซึ่งถือไม่ได้ว่ากฎหมายดังกล่าวเป็นกฎหมายเฉพาะที่เหมาะสมจะนำมาบังใช้กับกรณีความรับผิดอันเกิดจากมลพิษน้ำมันในภาวะพลวัตที่เปลี่ยนแปลงไป ต่อมาเมื่อประมาณช่วงปี พ.ศ. 2550 คณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบการเข้าร่วมเป็นภาคีอนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยความรับผิดทางแพ่งสำหรับความเสียหายจากมลพิษของน้ำมัน ค.ศ. 1992 ประเทศไทยจึงต้องออกกฎหมายอนุวัติการเพื่อรองรับข้อตกลงตามอนุสัญญาดังกล่าว โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้มีการชดใช้ความเสียหายจากมลพิษน้ำมันที่เป็นการกำหนดให้เจ้าของเรือต้องรับผิดอย่างเคร่งครัดและต้องประกันภัยหรือจัดหาหลักประกันทางการเงินอื่นใดดังนั้น ประเทศไทยจึงมีการตรากฎหมายขึ้นคือพระราชบัญญัติความรับผิดทางแพ่งต่อความเสียหายจากมลพิษน้ำมันอันเกิดจากเรือ พ.ศ. 2560 และพระราชบัญญัติการเรียกเงินสมทบเข้ากองทุนระหว่างประเทศเพื่อชดใช้ความเสียหายจากมลพิษน้ำมันอันเกิดจากเรือ พ.ศ. 2560 เพื่อบังคับใช้เฉพาะแก่กรณีความเสียหายจากมลพิษน้ำมันอันเกิดจากเรือและกฎหมายทั้งสองฉบับดังกล่าวมีผลบังคับใช้เมื่อประมาณช่วงปี พ.ศ. 2561 ที่ผ่านมาเมื่อการอนุวัติการโดยการตรากฎหมายทั้งสองฉบับขึ้นมานั้นเพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นจากการรั่วไหลของมลพิษน้ำมันอันเกิดจากเรือที่ให้ต้องมีความรับผิดทางแพ่ง แต่อย่างไรก็ดี หากพิจารณาไปถึงเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติความรับผิดทางแพ่งฯ ที่ต้องให้มีการชดใช้ความเสียหายจากมลพิษน้ำมันที่มีกิจกรรมจากการขนส่งน้ำมันทางเรือที่ก่อให้เกิดมลภาวะต่อสภาพแวดล้อมทางทะเลอย่างมากไม่ว่าจะเป็นการปล่อยน้ำมันลงในทะเล การรั่วไหลของน้ำมัน หรือการประสบอุบัติภัยของเรือบรรทุกน้ำมัน โดยที่กฎหมายที่บังคับใช้อยู่นั้นเมื่อพิจารณาหลักการทางสิ่งแวดล้อมประกอบกันอาจจะยังมีความบกพร่องหรือความไม่เหมาะสมบางประการต่อการบังคับใช้กฎหมายทั้งสองฉบับกับบริบทของประเทศไทย อาทิ (1) การกำหนดคำนิยามที่มีข้อบกพร่องและขาดความสอดคล้องที่จะเพียงพอต่อการบังคับใช้แก่บริบทของประเทศไทย ซึ่งควรจะมีการกำหนดเพิ่มเติมคำนิยามของคำว่า “เรือทั่วไป” “น้ำมันเชื้อเพลิงเรือ” และ “ความเสียหายจากมลพิษน้ำมัน” เพื่ออุดช่องว่างที่ไม่ให้เจ้าของเรือทั่วไปอ้างไม่ต้องรับผิดเมื่อเกิดความเสียหายใด ๆ จากมลพิษน้ำมันอันเกิดจากเรือทั่วไปซึ่งไม่ใช่เรือบรรทุกน้ำมัน (2) การกำหนดพื้นที่การบังคับใช้ซึ่งครอบคลุมเพียงทะเลอาณาเขตและเศรษฐกิจจำเพาะในราชอาณาจักรไทย แต่เมื่อพิจารณาภายใต้หลักการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม หลักการป้องกัน หรือหลักความยุติธรรมระหว่างรุ่นคน ประกอบกับการสร้างความสัมพันธ์ระหว่างรัฐภาคีที่มีเจตนารมณ์เดียวกันที่จะตอบสนองต่อการดูแล คุ้มครองและรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมทางทะเล การที่ประเทศไทยเข้าร่วมเป็นภาคีในอนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยการแทรกแซงในทะเลหลวงในกรณีที่เกิดอุบัติการณ์มลพิษน้ำมัน ค.ศ. 1969 อาจจะตอบสนองต่อการมีมาตรการต่าง ๆ เพื่อป้องกัน บรรเทา หรือขจัดภยันตรายอันใกล้เข้ามาของแนวชายฝั่งหรือผลประโยชน์ที่เกี่ยวข้องอันเนื่องมาจากมลพิษน้ำมันภายหลังเกิดอุบัติเหตุทางทะเลหรือการกระทำที่เกี่ยวข้องกับอุบัติเหตุดังกล่าวที่ขยายไปยังพื้นที่ทะเลหลวง (3) การที่กฎหมายกำหนดให้ยกเว้นค่าฤชาธรรมเนียมแต่ไม่รวมถึงค่าฤชาธรรมเนียมในชั้นที่สุดเฉพาะแก่พนักงานอัยการหรือการที่ผู้เสียหายไม่ได้รับยกเว้นค่าฤชาธรรมเนียมทั้งปวง หากประชาชนซึ่งเป็นผู้เสียหายรายเดียวหรือหลายรายประสงค์จะฟ้องคดีเพื่อให้ได้รับชดใช้ความเสียหายควรให้ได้รับยกเว้นค่าฤชาธรรมเนียมไม่ว่าชั้นใดก็ตาม หรือหากกรณีจำเป็นจะต้องเสียค่าฤชาธรรมเนียมก็ให้ชำระในอัตราที่น้อยที่สุด (4) เขตอำนาจศาลที่เป็นการให้อำนาจศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศนั้นอาจจะไม่เหมาะสมต่อบริบทและอำนาจหน้าที่ แต่หากพิจารณาถึงบริบทหรืออำนาจหน้าที่ของศาลยุติธรรมที่มีอำนาจพิจารณาคดีสิ่งแวดล้อม ซึ่งเป็น 1) ศาลชั้นต้นทั่วประเทศ 2) ศาลแพ่งแผนกคดีสิ่งแวดล้อม 3) ศาลอุทธรณ์กลางและศาลอุทธรณ์ภาคแผนกคดีสิ่งแวดล้อม และ 4) ศาลฎีกาแผนกคดีสิ่งแวดล้อมน่าจะอยู่ในประการที่เหมาะสมแก่บริบทของกรณีพิพาทที่เกี่ยวข้องกับมลพิษน้ำมันอันเกิดจากเรือ (5) การกำหนดโทษโดยให้ชำระค่าปรับเป็นพินัยซึ่งได้กำหนดในอัตราแบบตายตัวที่บัญญัติค่าปรับสูงสุดและต่ำสุดไว้ในแต่ละฐานความผิด เมื่อพิจารณาถึงลักษณะของข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นหรือสถานะทางการเงินของผู้ต้องรับโทษคือเจ้าของเรือหรือนายเรือแล้วแต่กรณี หรือผลกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติที่เกิดความเสียหายจากมลพิษน้ำมันอันเกิดจากเรือนั้นควรนำระบบ day fine มาปรับใช้ และ (6) ผู้รักษาการตามกฎหมายที่กำหนดให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมเป็นผู้รักษาการเพียงคนเดียวอาจจะไม่เหมาะสมต่อบริบทและอำนาจหน้าที่ แต่ควรจะให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมรักษาการร่วมกันเพื่อความสอดคล้องกับบริบทและอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย