ความสัมพันธ์ของการดำเนินคดีอาญาและการดำเนินการทางวินัย: ศึกษากรณีการชี้มูลความผิดในทางวินัยของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ

การชี้มูลความผิดของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ซึ่งมีการกำหนดหน้าที่และอำนาจไว้ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ตั้งแต่ก่อตั้งองค์กรเมื่อปี พ.ศ. 2542 จนถึงปีปัจจุบัน พ.ศ. 2561 ให้ชี้มูลความผิดทางอาญาและชี้มูลความผิดทางวินัยไปด้วยพร้อมกัน โดยผู้เขียนพบปัญหาที่เกิดขึ้นด้วยกัน 2 ประการหลัก ดังต่อไปนี้ ประการแรก ปัญหาหน้าที่และอำนาจในการชี้มูลความผิดเกี่ยวกับกระทำความผิดทุจริตต่อหน้าที่ กระทำความผิดต่อหน้าที่ราชการ หรือความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม ซึ่งพบว่า การไต่สวนข้อเท็จจริงเพื่อชี้มูลความผิดทางอาญาและชี้มูลความผิดทางวินัยนั้น ศาลได้มีคำสั่งพิพากษายกฟ้อง กล่าวคือ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาคดีอาญาเห็นว่า ผู้ถูกกล่าวหาไม่ได้กระทำความผิดฐานทุจริต กระทำความผิดแต่ไม่ได้กระทำความผิดฐานทุจริต และยกฟ้องเพราะยกประโยชน์แห่งความสงสัย เป็นต้น ท้ายที่สุดแล้ว ไม่สามารถยกเลิกคำสั่งลงโทษทางวินัยได้ เช่น ตามความเห็นกฤษฎีกาเรื่องเสร็จที่ 1406/2559 ถือว่าไม่มีความเป็นธรรมต่อข้าราชการพลเรือนสามัญอย่างยิ่ง อีกทั้งการไต่สวนข้อเท็จจริงยังต้องทำความเข้าใจเกี่ยวกับการลงโทษทางวินัยด้วย จะเห็นได้ว่า เพียงแค่การไต่สวนข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการดำเนินคดีอาญาก็มีปริมาณมากพอแล้ว รวมถึงเกิดผลกระทบต่อข้าราชการพลเรือนสามัญซึ่งยังไม่พ้นจากการรับราชการหรือพ้นจากการรับราชการแล้ว แต่ถูกคำสั่งลงโทษวินัยอย่างร้ายแรง คือ ปลดออกหรือไล่ออกจากราชการ อันเป็นผลจากการชี้มูลทางวินัยของคณะกรรมการ (ป.ป.ช.) ที่ผู้บังคับบัญชาต้องยึดถือลงโทษตามมตินั้น ผลกระทบที่เกิดขึ้น ได้แก่ เงินเดือน เงินประจำตำแหน่ง เงินอื่นใด สิทธิประโยชน์ รวมถึงโอกาสที่จะได้เข้าสู่ตำแหน่งที่สูงขึ้นด้วย เป็นต้น แต่ได้รับการเยียวยาที่ไม่เหมาะสม อีกทั้งการชดใช้สิทธิและค่าเสียหายที่เกิดขึ้นดังกล่าวหน่วยงานต้นสังกัดซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาต้องชดใช้ค่าเสียหายที่เกิดขึ้น แม้ว่าผู้บังคับบัญชาไม่ได้มีโอกาสที่จะได้ดำเนินการสอบสวนทางวินัยอย่างใด ประการที่สอง ปัญหาหน้าที่และอำนาจในการชี้มูลความผิดเกี่ยวกับฐานความผิดอื่นหรือที่เกี่ยวข้องกันนอกจากทุจริต 3 ฐาน ซึ่งพบว่า คณะกรรมการ (ป.ป.ช.) ยืนยันมาโดยตลอดว่า สามารถที่จะชี้มูลความผิดทางวินัยจากความผิดฐานอื่นหรือที่เกี่ยวเนื่องกันนอกจากทุจริต 3 ฐานได้ แม้ว่าเดิมตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 ไม่มีการกำหนด “ความผิดที่เกี่ยวข้องกัน” และแม้ว่าภายหลังศาลปกครองพิจารณาว่า ไม่สามารถชี้มูลความผิดทางวินัยจากความผิดฐานอื่นหรือที่เกี่ยวเนื่องนอกจากทุจริต 3 ฐาน ได้ก็ตาม อีกทั้งแนวคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญได้พิจารณาไปในทำนองว่า มีอำนาจชี้มูลความผิดทางวินัยได้เฉพาะทุจริต 3 ฐานเท่านั้น สำหรับความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาเห็นว่า ไม่มีอำนาจชี้มูลความผิดทางวินัยจากความผิดฐานอื่นนอกจากทุจริต 3 ฐาน เว้นแต่ความผิดที่เกี่ยวข้องกัน จนปัจจุบันมีการบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 จากการศึกษาลักษณะของสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติในปัจจุบันมีรูปแบบการปฏิบัติงานที่ขัดต่อหลักการของการดำเนินคดีอาญาและการดำเนินการทางวินัย ซึ่งหลักการดังกล่าวมีความสัมพันธ์ที่แตกต่างกัน อีกทั้งไม่เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งองค์กรเพื่อการป้องกันและปราบปรามการทุจริต อันเป็นการสร้างความสับสนให้แก่หน่วยงานต้นสังกัดและผู้ปฏิบัติงานในระบบราชการด้วย สำหรับจากการศึกษาเปรียบเทียบกับต่างประเทศ ได้แก่ เขตบริหารพิเศษฮ่องกงแห่งสาธารณรัฐประชาชนจีนและสาธารณรัฐสิงคโปร์ ซึ่งถือว่ามีองค์กรป้องกันและปราบปรามการทุจริตที่ได้รับการยอมรับจากนานาประเทศ ล้วนแล้วทำหน้าที่และมีอำนาจเกี่ยวกับการป้องกันการทุจริต เน้นการปฏิบัติเกี่ยวกับความผิดทางอาญาเพื่อนำไปลงโทษตามกระบวนการทางอาญามากกว่าที่จะมีหน้าที่และอำนาจในการดำเนินการทางวินัย สำหรับประเทศฝรั่งเศส คือ มีการดำเนินการทางวินัยที่ให้เป็นอำนาจของผู้บังคับบัญชา และมีระบบคณะกรรมการสอบสวนที่เป็นไปตามการบริหารงานบุคคลของราชการ ซึ่งมีการเยียวยาผลกระทบนอกจากสิทธิประโยชน์ที่ขาดไปตามหลักพื้นฐานทั่วไป โดยสามารถเรียกค่าเสียหายที่เกิดขึ้นจากจิตใจ ชื่อเสียงและค่าที่ต้องมีการย้ายสถานที่อยู่ด้วย รวมถึงการนำผลการพิจารณาในข้อเท็จจริงคดีอาญามารับฟังกับการดำเนินการทางวินัยเป็นไปตามหลักการพิจารณาข้อเท็จจริงจากคดีอาญา ดังนั้น การค้นคว้าวิทยานิพนธ์ฉบับนี้ ผู้เขียนจึงเห็นควรเสนอ ให้มีการแก้ไขพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 เพื่อยกเลิกการกำหนดหน้าที่และอำนาจของคณะกรรมการ (ป.ป.ช.) เกี่ยวกับการชี้มูลความผิดทางวินัยและความผิดที่เกี่ยวข้อง โดยให้มีหน้าที่และอำนาจการชี้มูลความผิดทางอาญาเท่านั้น เพื่อให้การดำเนินการทางวินัยเป็นเรื่องของผู้บังคับบัญชาและหน่วยงานต้นสังกัด ซึ่งข้อเสนอนี้ไม่ขัดต่ออนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต 2003 ทั้งนี้ เพื่อเป็นการป้องกันการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบของผู้บังคับบัญชา จึงเห็นควรมีข้อเสนอแนะเกี่ยวกับระบบการดำเนินการทางวินัยของประเทศไทยอันเป็นการป้องกันการใช้อำนาจโดยมิชอบของผู้บังคับบัญชาหรือหน่วยงานต้นสังกัดด้วยต่อไป