พระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561: ปัญหาและข้อเสนอแนะ

การกำหนดพื้นที่เศรษฐกิจให้มีความแตกต่างไปจากพื้นที่อื่นภายในประเทศ มีบทบาทสำคัญในทางการค้าระหว่างประเทศมาอย่างยาวนาน โดยเฉพาะอย่างยิ่งสำหรับประเทศกำลังพัฒนาที่ต้องการดึงดูดการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ เพราะนอกจากจะช่วยกระตุ้นการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ส่งเสริมการค้าระหว่างประเทศ กระตุ้นการลงทุนภายในประเทศ ส่งเสริมการจ้างงานแล้ว ยังจะนำมาซึ่งความรู้ทางด้านต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นความรู้ทางด้านเทคโนโลยีที่ทันสมัย ด้านทักษะแรงงาน ด้านการบริหารจัดการและการพัฒนาผลิตภัณฑ์ให้กับประเทศที่รับการลงทุนได้ ด้วยเหตุนี้หลาย ๆ ประเทศจึงได้มีนโยบายและมาตรการต่าง ๆ เพื่อที่จะดึงดูดการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ โดยนโยบายหนึ่งที่มักจะนำมาปรับใช้ก็คือการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษ แม้ว่าเขตเศรษฐกิจพิเศษทั่วโลกมีแนวโน้มที่จะเพิ่มมากขึ้นทุกปี แต่ใช่ว่าทุกเขตเศรษฐกิจพิเศษจะประสบความสำเร็จเหมือนกันทั้งหมด ตัวอย่างของเขตเศรษฐกิจพิเศษที่ไม่ประสบความสำเร็จมีอยู่จำนวนมาก โดยมีสาเหตุมาจากการบริหารจัดการที่ไม่มีประสิทธิภาพ หรือจากการที่นักลงทุนได้รับสิทธิประโยชน์ไปแล้วแต่กลับไม่ได้สร้างประโยชน์ให้กับประเทศที่รับการลงทุน ดังนั้น การจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษจึงต้องมีการศึกษาความเป็นมา มีการวางยุทธศาสตร์อย่างรอบคอบ มีกลไกการบริหารจัดการที่มีประสิทธิภาพ และมีการให้สิทธิประโยชน์ที่เหมาะสมจึงจะทำให้การจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษมีโอกาสประสบความสำเร็จอย่างยั่งยืนสำหรับประเทศไทยเคยมีประสบการณ์การพัฒนาพื้นที่ในลักษณะที่คล้ายคลึงกับเขตเศรษฐกิจพิเศษมาแล้วในรูปแบบต่าง ๆ แต่ที่ผ่านมาก็ยังไม่เคยมีเขตเศรษฐกิจพิเศษเกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรม โดยเฉพาะอย่างยิ่งในด้านกฎหมายที่รัฐบาลมีความพยายามในการผลักดันให้จัดทำเป็นร่างกฎหมายขึ้นมาอย่างยาวนาน จนกระทั่งเมื่อวันที่ 14 พฤษภาคม 2561 ได้ประกาศเผยแพร่พระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561 ซึ่งเป็นกฎหมายต้นฉบับที่ยังไม่เคยมีกฎหมายใดเขียนในลักษณะเช่นนี้มาก่อน จึงถูกวิพากษ์วิจารณ์จากนักวิชาการและจากภาคประชาชนเป็นจำนวนมาก เมื่อผู้เขียนได้ทำการศึกษาพระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561 พบว่ายังมีปัญหาและอุปสรรคในทางปฏิบัติบางประการ ไม่ครอบคลุมเพียงพอที่จะทำให้การพัฒนาเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออกประสบความสำเร็จ มีประสิทธิภาพ และเกิดความยั่งยืนตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย โดยวิทยานิพนธ์ฉบับนี้แบ่งประเด็นปัญหาออกเป็น 4 ปัญหาหลัก ๆ ได้แก่ (1) ปัญหาเรื่องความเป็นมาของพระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561(2) ปัญหาเรื่องกลไกการบริหารจัดการ (3) ปัญหาเรื่องการให้สิทธิประโยชน์ และ (4) ปัญหาเรื่องการกำหนดเงื่อนไขและบทกำหนดโทษ ดังนั้น ผู้เขียนจึงได้มุ่งเน้นทำการศึกษาถึงข้อมูลทั่วไปเกี่ยวกับเขตเศรษฐกิจพิเศษ ไม่ว่าจะเป็นภาพรวม แนวคิด ความเป็นมา ความสำคัญ ความหมาย วัตถุประสงค์ ประเภท และความสำเร็จของเขตเศรษฐกิจพิเศษ ตลอดจนนโยบายภาครัฐ กฎหมาย และความเห็นของนักวิชาการที่เกี่ยวข้องกับเขตเศรษฐกิจพิเศษในประเทศไทย รวมถึงกฎหมายเขตเศรษฐกิจพิเศษในต่างประเทศ เพื่อนำมาใช้ประกอบการวิเคราะห์สภาพปัญหาดังกล่าว โดยใช้วิธีการศึกษาในเชิงประวัติศาสตร์และในเชิงเปรียบเทียบกับกฎหมายต่างประเทศ จนนำไปสู่บทสรุปและข้อเสนอแนะในการพัฒนากฎหมายและนโยบายภาครัฐที่เกี่ยวข้องกับเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออกต่อไปในอนาคตจากการวิเคราะห์ถึงสภาพปัญหาดังกล่าว ผู้เขียนมีข้อเสนอแนะว่ารัฐบาลควรให้ความสำคัญกับการพัฒนาเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออกให้ประสบความสำเร็จเสียก่อนที่จะมีการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษใหม่เพิ่มเติม เพื่อจะได้เห็นปัญหาและผลกระทบต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นจริงแล้วจึงค่อยพัฒนาต่อยอดความสำเร็จของเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออกไปยังพื้นที่ส่วนอื่น ๆ ของประเทศ และในระยะยาวควรมีการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561 ให้เป็นกฎหมายแม่บทว่าด้วยเขตเศรษฐกิจพิเศษที่เป็นกฎหมายกลางเพียงฉบับเดียว ครอบคลุมทุกพื้นที่ที่กำหนดให้เป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษ เพื่อความเป็นเอกภาพในการกำกับดูแล ลดความซ้ำซ้อนในการดำเนินการของหน่วยงานต่าง ๆ ซึ่งจะสามารถช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมายได้ และควรแก้ไขเพิ่มเติม หมวด 2 คณะกรรมการนโยบาย โดยนำเอารูปแบบกลไกการบริหารจัดการตามกฎหมายเขตพิเศษยุทธศาสตร์แห่งชาติของประเทศญี่ปุ่นมาปรับใช้ตามความเหมาะสม เพื่อให้เกิดการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน รวมถึงการทบทวนแนวทางการให้สิทธิประโยชน์บางประการและการเพิ่มเติมเงื่อนไขของผู้ประกอบกิจการที่จะได้รับสิทธิประโยชน์ให้ชัดเจนและเหมาะสมในกฎหมายลำดับรอง ตลอดจนการเพิ่มเติมบทกำหนดโทษใน หมวด 8 ในกรณีที่ผู้ประกอบกิจการไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนด เพื่อเป็นหลักประกันให้กับประเทศไทยและประชาชน อันจะก่อให้เกิดความสมดุลในการพัฒนาและสอดคล้องกับการพัฒนาที่ยั่งยืนอย่างแท้จริง