ปัญหาทางกฎหมายของคำสั่งทางปกครองและคำสั่งลงโทษปรับทางปกครองในกฎหมายการแข่งขันทางการค้า

วิทยานิพนธ์เล่มนี้มุ่งศึกษาถึงปัญหาทางกฎหมายของคำสั่งทางปกครองและคำสั่งลงโทษปรับทางปกครองในกฎหมายการแข่งขันทางการค้า ซึ่งเป็นมาตรการที่ทำให้องค์กรกำกับการแข่งขันทางการค้าสามารถบังคับใช้กฎหมายการแข่งขันทางการค้า เพื่อป้องกันการผูกขาดและการค้าที่ไม่เป็นธรรม โดยเฉพาะในสภาพการประกอบธุรกิจในปัจจุบันซึ่งมีความเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว โดยในพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 กำหนดให้คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้ามีอำนาจในการออกคำสั่งดังกล่าวกับผู้ประกอบธุรกิจซึ่งมีพฤติกรรมอันเป็นการจำกัดการแข่งขันทางการค้า แต่อย่างไรก็ตามเนื่องจากบทบัญญัติที่ให้อำนาจดังกล่าวกำหนด แต่เพียงหลักการให้คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้ามีอำนาจออกคำสั่งแต่ไม่ได้บัญญัติลงไปในรายละเอียดประกอบกับปัญหาในการบังคับใช้กฎหมายที่ผ่านมาจึงยังไม่ปรากฏเงื่อนไข ขอบเขต รูปแบบหรือแนวทางในการใช้อำนาจออกคำสั่งดังกล่าวที่ชัดเจน และเมื่อการใช้อำนาจของคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าเป็นการใช้อำนาจทางปกครอง กรณีจึงมีปัญหาที่ต้องพิจารณาถึงความเหมาะสมในการนำพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซึ่งเป็นกฎหมายกลางในการพิจารณาเรื่องทางปกครองมาใช้บังคับกับการพิจารณาออกคำสั่งดังกล่าวที่เป็นเรื่องเฉพาะเกี่ยวกับการแข่งขันทางการค้า นอกจากนี้ ลักษณะเฉพาะของการใช้อำนาจดังกล่าวจึงทำให้จะต้องพิจารณาความเหมาะสมในการกำหนดให้ศาลปกครองทำหน้าที่ควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจดังกล่าวอันจะต้องอาศัยความรู้ความเชี่ยวชาญในด้านเศรษฐศาสตร์ในการพิจารณาด้วย ซึ่งในประเด็นปัญหาดังกล่าว ผู้เขียนได้ศึกษาถึงหลักการพื้นฐานในการใช้อำนาจทางปกครองที่เป็นคำสั่งในกฎหมายการแข่งขันทางการค้าทั้งในลักษณะที่เป็นคำสั่งทางปกครอง และคำสั่งลงโทษปรับทางปกครอง ประกอบกับแนวทางและเงื่อนไขในการใช้อำนาจออกคำสั่งขององค์กรกำกับการแข่งขันทางการค้าในต่างประเทศมาเปรียบเทียบ ได้แก่ ประเทศสาธารณรัฐเยอรมนี สหรัฐอเมริกา และฝรั่งเศส จากการศึกษาพบว่า การใช้อำนาจออกคำสั่งทางปกครองและคำสั่งลงโทษปรับทางปกครองนั้นมีวัตถุประสงค์ที่แตกต่างกัน การออกคำสั่งทางปกครองเป็นไปเพื่อเยียวยาหรือรักษาสภาพการแข่งขันในตลาด ส่วนการออกคำสั่งลงโทษปรับทางปกครองเป็นไปเพื่อลงโทษการกระทำที่ฝ่าฝืนกฎหมาย โดยในการออกคำสั่งทางปกครองนั้นอาจแบ่งออกได้เป็น 2 รูปแบบใหญ่ กล่าวคือ คำสั่งสุดท้ายที่สั่งให้ระงับ หยุด แก้ไขเปลี่ยนแปลงการกระทำที่ฝ่าฝืนกฎหมายการแข่งขันทางการค้า และคำสั่งให้ระงับ หยุด แก้ไขเปลี่ยนแปลงการการกระทำที่เป็นการกำหนดมาตรการชั่วคราวในระหว่างการพิจารณา โดยเมื่อพิจารณาบทบัญญัติตามมาตรา 60 แห่งพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 แล้ว ไม่ได้ให้อำนาจคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าในการออกคำสั่งกำหนดมาตรการชั่วคราวได้ แต่กรณีดังกล่าวเป็นเรื่องที่มีความจำเป็นเพื่อให้สามารถระงับยับยั้งพฤติกรรมอันเป็นการจำกัดการแข่งขันทางการค้าได้อย่างทันท่วงทีและสอดคล้องกับสภาพการประกอบธุรกิจในปัจจุบัน จึงควรกำหนดให้คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้ามีอำนาจออกคำสั่งกำหนดมาตรการชั่วคราวได้ภายใต้เงื่อนไขในการใช้อำนาจหรือกำหนดองค์ประกอบส่วนเหตุในการออกคำสั่งเฉพาะกรณีจำเป็นเร่งด่วน หากเนิ่นช้าไปอาจทำให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงต่อระบบเศรษฐกิจ หรือผลประโยชน์ของผู้บริโภค หรือตลาดใดตลาดหนึ่งหรือผู้ประกอบธุรกิจอื่น นอกจากนี้ในการพิจารณาออกคำสั่งทางปกครองโดยเฉพาะการคุ้มครองสิทธิของคู่กรณีในการโต้แย้งแสดงพยานหลักฐาน เมื่อพิจารณาลักษณะของคำสั่ง การปรับข้อเท็จจริงกับข้อกฎหมาย ผลของคำสั่งดังกล่าวประกอบกับสถานะของคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าซึ่งมีลักษณะใกล้เคียงกับคณะกรรมการวินิจฉัยข้อพิพาท รวมไปถึงระบบการอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งโดยให้สิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้โดยตรง จึงไม่เหมาะสมที่จะนำข้อยกเว้นที่ไม่ต้องเปิดโอกาสให้คู่กรณีโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานตามมาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ส่วนกรณีคำสั่งที่เป็นการกำหนดมาตรการชั่วคราว แม้ว่าจะเป็นส่วนหนึ่งของขั้นตอนในการตระเตรียมเพื่อออกคำสั่งทางปกครอง ซึ่งยังไม่มีสถานะเป็นคำสั่งทางปกครอง แต่คำสั่งกำหนดมาตรการชั่วคราวมีผลในระดับที่รุนแรงจนถึงขนาดแยกออกจากคำสั่งทางปกครองในบั้นปลายได้และดำรงอยู่โดยตัวของตัวเอง ดังนั้น คำสั่งกำหนดมาตรการชั่วคราวจึงเป็นคำสั่งทางปกครอง แต่เนื่องจากคำสั่งดังกล่าวมีลักษณะเป็นคำสั่งที่ออกในกรณีจำเป็นเร่งด่วน ดังนั้น โดยสภาพย่อมมีเหตุตามข้อยกเว้นที่จะไม่ต้องจัดให้มีการรับฟัง จากการศึกษากฎหมายเปรียบเทียบประกอบกับลักษณะและผลของดังกล่าวแล้ว จึงควรกำหนดให้ก่อนคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าจะออกคำสั่งดังกล่าวจะต้องจัดให้คู่กรณีได้โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานของตนก่อนเสมอ ส่วนการออกคำสั่งลงโทษปรับทางปกครองในระบบกฎหมายไทย คำสั่งดังกล่าวมีสถานะเป็นคำสั่งทางปกครองอย่างหนึ่ง แต่เป็นคำสั่งทางปกครองที่มีวัตถุประสงค์เป็นการลงโทษการกระทำที่ฝ่าฝืนต่อกฎเกณฑ์ที่กฎหมายบัญญัติซึ่งมีความคล้ายคลึงกับการลงโทษในทางอาญา จึงต้องนำหลักประกันในทางอาญาในบางกรณีมาบังคับใช้กับการลงโทษปรับทางปกครองด้วย โดยเฉพาะหลักไม่มีโทษ โดยไม่มีความชั่ว (nulla poena sine culpa) ที่วางหลักการสำคัญเอาไว้ว่า การลงโทษนั้นจะกระทำได้ต่อเมื่อผู้กระทำความผิดมีเจตนา ดังนั้น หากผู้ประกอบธุรกิจไม่ได้กระทำการฝ่าฝืนบทบัญญัติของกฎหมายโดยเจตนา ผู้ประกอบธุรกิจนั้นย่อมไม่มีความผิดตามพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 แต่คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าอาจใช้อำนาจในการพิจารณาออกคำสั่งให้ผู้ประกอบธุรกิจหยุด ระงับ แก้ไขหรือเปลี่ยนแปลงการกระทำที่เป็นการฝ่าฝืนนั้น ๆ ได้ ซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครองเพื่อเยียวยาสภาพการแข่งขันหากปรากฏว่าการกระทำของผู้ประกอบธุรกิจนั้นเป็นพฤติกรรมที่ต้องห้ามตามกฎหมาย นอกจากนี้ การออกคำสั่งลงโทษปรับทางปกครองจำต้องกระทำภายในอายุความ จึงควรที่จะกำหนดอายุความเพื่อให้เกิดความชัดเจนแน่นอนและเหมาะสมกับลักษณะของพฤติกรรมตามแนวทางของกฎหมายต่างประเทศ คือ อายุความ 5 ปี และเพื่อให้การบังคับใช้กฎหมายเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้นสำหรับพฤติกรรมอันเป็นการจำกัดการแข่งขันทางการค้าที่มีลักษณะการตกลงร่วมกัน จึงควรกำหนดให้มีมาตรการลดหย่อนผ่อนโทษปรับทางปกครอง (leniency program) โดยยกเว้นหรือลดจำนวนค่าปรับให้แก่ผู้ประกอบธุรกิจซึ่งเข้าให้ข้อมูลที่เป็นประโยชน์ตามหลักเกณฑ์ ส่วนการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองและคำสั่งลงโทษปรับทางปกครองในกฎหมายการแข่งขันทางการค้านั้น การพิจารณาคำสั่งดังกล่าวจำต้องมีความรู้ความเชี่ยวชาญในด้านเศรษฐศาสตร์ อีกทั้งในการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายกรณีคำสั่งลงโทษปรับทางปกครองควรกำหนดให้องค์กรตุลาการมีอำนาจในการทบทวนจำนวนค่าปรับและกำหนดอัตราค่าปรับที่เหมาะสมได้ด้วย ดังนั้น การกำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายดังกล่าวจึงอาจไม่เหมาะสม และเพื่อให้พิจารณาคดีการแข่งขันทางการค้าเป็นไปอย่างเหมาะสมและเป็นระบบ จึงควรกำหนดให้การพิจารณาในทุกประเภททั้งในทางอาญา ทางปกครองและการเรียกค่าเสียหายทางแพ่งได้รับการพิจารณาโดยศาลเดียว คือ ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ