ปัญหาการมอบอำนาจให้ฝ่ายบริหารออกกฎที่เป็นการกำหนดความผิดหรือโทษทางอาญา

วิทยานิพนธ์ฉบับนี้ได้ศึกษาปัญหาการมอบอำนาจให้ฝ่ายบริหารออกกฎที่เป็นการกำหนดความผิดหรือโทษทางอาญาในประเทศไทย และศึกษาเปรียบเทียบกับการมอบอำนาจดังกล่าวในสาธารณรัฐฝรั่งเศสและสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี เพื่อนำมาวิเคราะห์และเสนอแนวทางแก้ไขในปัญหาดังกล่าวที่เหมาะสมในทางวิชาการและทางปฏิบัติต่อไป จากการศึกษาการมอบอำนาจให้ฝ่ายบริหารออกกฎในระบบกฎหมายไทย พบว่า ในทางปฏิบัติฝ่ายนิติบัญญัติไม่สามารถที่จะตรากฎหมายให้ครอบคลุมได้ทุกเรื่อง คงทำได้เพียงการกำหนดหลักการของกฎหมายเป็นการทั่วไป ส่วนรายละเอียดปลีกย่อยมอบให้ฝ่ายบริหารในฐานะผู้บังคับใช้กฎหมายเป็นผู้กำหนดให้เหมาะสมกับสภาพสังคมที่เปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา อย่างไรก็ดี ในปัจจุบันการมอบอำนาจดังกล่าวได้ขยายขอบเขตออกไปเป็นอย่างมาก โดยให้ฝ่ายบริหารมีอำนาจออกกฎที่เป็นการกำหนดองค์ประกอบความผิดหรือโทษทางอาญา หรือก้าวล่วงสิทธิเสรีภาพของประชาชนได้ ซึ่งการมอบอำนาจดังกล่าวได้นำมาซึ่งปัญหาต่าง ๆ ดังนี้ 1. ปัญหาความไม่สอดคล้องกับหลักการแบ่งแยกอำนาจ ตามหลักการดังกล่าวเรียกร้องให้มีการแบ่งแยกองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตยออกจากกัน เพื่อป้องกันการใช้อำนาจตามอำเภอใจ แต่การมอบอำนาจดังกล่าวทำให้ฝ่ายบริหารเป็นทั้งองค์กรผู้บังคับใช้กฎหมายและเป็นองค์กรผู้ตรากฎหมายในเวลาเดียวกัน 2. ปัญหาความไม่สอดคล้องกับหลักประกันในกฎหมาย ซึ่งกฎหมายอาญาต้องบัญญัติความผิดและโทษไว้อย่างชัดแจ้ง เพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนและเป็นการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ แต่การมอบอำนาจให้ฝ่ายบริหารออกกฎกำหนดสาระสำคัญของความผิดอาญา ซึ่งโดยสภาพของกฎสามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้ตลอดเวลาตามที่ฝ่ายบริหารเห็นสมควร ไม่ต้องย้อนกลับไปให้ฝ่ายนิติบัญญัติพิจารณาหรือให้ความเห็นชอบอีก เป็นผลให้กฎหมายอาญาขาดความแน่นอนชัดเจน 3. ปัญหาความไม่สอดคล้องกับแนวความคิดและหลักเกณฑ์การกำหนดความผิดอาญา โดยความผิดอาญาจะต้องเป็นการกระทำที่มีความร้ายแรงหรือกระทบกระเทือนต่อสังคมหรือความสงบเรียบร้อยในวงกว้าง แต่ความผิดดังกล่าวกลับเป็นเพียงการกระทำที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติกฎระเบียบของทางราชการซึ่งเป็นเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายปกครองกับราษฎรเท่านั้น มิใช่การกระทำที่ร้ายแรงกระทบต่อความปลอดภัยของสังคมในวงกว้างแต่อย่างใด 4. ปัญหาเรื่องการใช้และการตีความของศาล พบว่า ศาลฎีกาได้วินิจฉัยตีความกฎที่เป็นการกำหนดความผิดหรือโทษทางอาญาออกเป็น 2 แนว คือ แนวที่ 1 เห็นว่า กฎไม่ถือเป็นกฎหมาย แม้ยกเลิกไปแต่กฎหมายยังคงอยู่ จำเลยจึงต้องรับผิดต่อไป และแนวที่ 2 เห็นว่ากฎถือเป็นกฎหมายใหม่ยกเลิกกฎหมายเก่า จำเลยจึงพ้นผิดหรือให้ใช้ส่วนที่เป็นคุณ ซึ่งปัจจุบันยังไม่เป็นที่ยุติว่า กฎดังกล่าวเป็นกฎหมายหรือไม่ และส่งผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของจำเลยในคดีพอสมควร สำหรับการศึกษาเปรียบเทียบต่างประเทศนั้น พบว่า รัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศส ค.ศ. 1958 ได้บัญญัติให้ฝ่ายบริหารมีอำนาจที่จะกำหนดความผิดลหุโทษได้ด้วยตนเอง ส่วนสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี ฝ่ายนิติบัญญัติเท่านั้นที่จะตรากฎหมายมีผลกระทบต่อสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชน ฝ่ายบริหารไม่มีอำนาจนิติบัญญัติเป็นของตนเองเหมือนสาธารณรัฐฝรั่งเศส ดังนั้น เพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว จึงเสนอแนวทางการแก้ไขปัญหาที่เหมาะสม ดังนี้ 1. ฝ่ายนิติบัญญัติจะต้องเป็นผู้บัญญัติความผิดและโทษทางอาญาด้วยตนเองให้ครบถ้วนไม่อาจมอบอำนาจในการกำหนดสาระสำคัญความผิดและโทษทางอาญาให้องค์กรอื่นเป็นผู้กำหนดเพิ่มเติมได้ โดยไม่มีข้อยกเว้น ตามหลักการแบ่งแยกอำนาจและหลักประกันในกฎหมายอาญา รวมทั้งแก้ไขบทบัญญัติกฎหมายปัจจุบันที่มอบอำนาจฝ่ายบริหารออกกฎเป็นการกำหนดความผิดหรือโทษทางอาญาให้สอดคล้องกับหลักการดังกล่าว 2. ในส่วนการวินิจฉัยตีความสถานะของกฎที่เป็นการกำหนดความผิดหรือโทษทางอาญา เห็นควรที่ฝ่ายตุลาการได้วินิจฉัยตีความให้เป็นที่ยุติ เกิดความชัดเจนและเป็นธรรมต่อไป 3. ในการบัญญัติกฎหมายในอนาคต ควรสงวนโทษทางอาญาไว้เฉพาะความผิดที่ร้ายแรง ตามมาตรา 77 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และประเทศไทยควรที่จะได้มีการแบ่งแยกความผิดอาญาและความผิดปกครองออกจากกันอย่างจริงจัง รวมทั้งพัฒนาระบบมาตรการบังคับอื่นนอกจากมาตรการบังคับทางอาญาเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎของฝ่ายบริหาร