ปัญหาการควบรวมกิจการโทรคมนาคมภายใต้กฎหมายเกี่ยวกับการแข่งขันทางการค้า

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยบัญญัติให้คลื่นความถี่และสิทธิในการเข้าใช้วงโคจรดาวเทียมเป็นสมบัติของชาติ การใช้ประโยชน์จากคลื่นความถี่สำหรับการส่งวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และโทรคมนาคม ต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สูงสุดของประชาชน ความมั่นคงของรัฐ และประโยชน์สาธารณะ รวมทั้งยังบัญญัติให้สิทธิเสรีภาพของบุคคลดำรงอยู่ในสภาพแวดล้อมที่มีการแข่งขันเป็นธรรมและปราศจากการผูกขาดทางการค้า ทว่าประเทศไทยกลับมีผู้ให้บริการโทรคมนาคมหลักเพียงสองราย ได้แก่ บริษัท แอดวานซ์ อินโฟร์ เซอร์วิส จำกัด (มหาชน) (AIS) และบริษัท ทรู คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) (TRUE) อันเกิดจากการควบรวมกิจการกับบริษัท โทเทิ่ล แอ็คเซ็ส คอมมูนิเคชั่น จำกัด (มหาชน) (DTAC) การเหลือผู้ประกอบการหลายใหญ่เพียงสองรายดังกล่าวส่งผลให้ผู้ประกอบการที่เหลือในตลาดลดการพัฒนาเทคโนโลยีเพราะขาดการแข่งขันไป ทำให้ผู้บริโภคไม่มีโอกาสเลือกใช้บริการด้วยความหลากหลาย อีกทั้งยังส่งผลกระทบในหลายมิติไม่ว่าจะเป็นประโยชน์ของรัฐ อุตสาหกรรมโทรคมนาคม และเกี่ยวพันกับเศรษฐกิจโดยรวม อนึ่งสำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) เป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญที่ทำหน้าที่ในการบริหารคลื่นความถี่ ป้องกันมิให้มีการแสวงหาประโยชน์จากผู้บริโภคโดยไม่เป็นธรรม และกำกับดูแลการควบรวมกิจการโทรคมนาคม จึงได้ออกประกาศ กสทช. เรื่อง มาตรการกำกับดูแลการรวมธุรกิจในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2561 และประกาศ กสทช. เรื่อง มาตรการเพื่อป้องกันมิให้มีการกระทำอันเป็นการผูกขาดหรือก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการแข่งขันในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2549 เป็นมาตรการทางกฎหมายในการกำกับดูแลการควบรวมกิจการโทรคมนาคม แต่หลักเกณฑ์ที่กำหนดในประกาศฉบับดังกล่าวมีเนื้อหาที่ไม่ชัดเจนและบางประการก็ไม่เหมาะสมในการกำกับดูแล อีกทั้ง บทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 บัญญัติว่ามิให้ใช้บังคับแก่การกระทำของธุรกิจที่มีกฎหมายเฉพาะกำกับดูแลในเรื่องการแข่งขันทางการค้า เมื่อพิจารณากฎหมายภายใต้บังคับของ กสทช. ข้างต้นพบว่า กำหนดให้ กสทช. มีอำนาจพิจารณากำหนดเงื่อนไขหรือนำมาตรการเฉพาะสำหรับผู้มีอำนาจเหนือตลาดอย่างมีนัยสำคัญในตลาดโทรคมนาคมที่เกี่ยวข้องมาบังคับใช้เพื่อป้องกันความเสียหายต่อประโยชน์สาธารณะเท่านั้น มิได้ระบุให้ กสทช. มีอำนาจในการอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้มีการควบรวมกิจการได้ ทำให้เกิดช่องว่างในการกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมอย่างมีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะในมิติของการควบคุมการควบรวมกิจการเพื่อส่งเสริมการแข่งขันและป้องกันการผูกขาด ดังนั้นวิทยานิพนธ์ฉบับนี้จึงมุ่งศึกษามาตรการของหน่วยงานกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคม มาตรการทางกฎหมายในกำกับดูแลการควบรวมกิจการโทรคมนาคมเพื่อคุ้มครองผู้บริโภคและเพื่อให้ผู้ประกอบการรายใหม่เข้าสู่ตลาดโทรคมนาคมได้ โดยศึกษารูปแบบของหน่วยงานกำกับดูแลและมาตรการทางกฎหมายของประเทศสหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร ราชอาณาจักรนอร์เวย์ และสหพันธรัฐมาเลเซีย จากการศึกษากฎหมายต่างประเทศพบว่ามีมาตรการกำกับดูแลและหน่วยงานกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมและหน่วยงานการแข่งขันทางการค้า ได้แก่ ประเทศสหรัฐอเมริกามีแนวปฏิบัติการพิจารณาการควบรวมกิจการที่หน่วยงานกำกับดูแลใช้เป็นหลักเกณฑ์ในการพิจารณาประกอบการอนุญาตควบรวมกิจการ ผนวกกับมีมาตรการรับแจ้งการควบรวมกิจการโดยกำหนดมูลค่าสินทรัพย์ และมีมาตรการหลังจากการควบรวมกิจการเพื่อรักษาการแข่งขันที่เป็นธรรมและป้องกันการผูกขาดในตลาด ส่วนสหราชอาณาจักรมีแนวปฏิบัติเกี่ยวกับการวิเคราะห์ตลาดและการประเมินอำนาจตลาดที่สำคัญภายใต้กรอบการกำกับดูแลของสหภาพยุโรป ที่สำคัญมีการวิเคราะห์ผู้มีอำนาจเหนือตลาดโดยใช้หลักการทดสอบเกณฑ์ 3 ข้อ ในการตรวจสอบว่าควรอนุญาตให้ควบรวมกิจการหรือไม่ รวมทั้งมาตรการเยียวยาที่ห้ามมิให้มีการควบรวมกิจการโดยเฉพาะ ส่วนราชอาณาจักรนอร์เวย์มีมาตรการทางกฎหมายในการแทรกแซงการควบรวมกิจการ อำนาจกำหนดเงื่อนไขประกอบการอนุญาตและการทำคำวินิจฉัยและการห้ามการควบรวมกิจการหากส่งผลกระทบต่อตลาด ในขณะที่สหพันธรัฐมาเลเซียมีมาตรการทางกฎหมาย ได้แก่ แนวปฏิบัติว่าด้วยกำกับดูแลการควบรวมกิจการและการซื้อกิจการ อาทิ กระบวนการพิจารณาอนุญาตควบรวมกิจการ และการแจ้งเตือนโดยสมัครใจ เป็นต้น รวมทั้งแนวปฏิบัติว่าด้วยการอนุญาตการปฏิบัติ ดังนั้น เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพในการกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมในประเทศไทย จึงสมควรแก้ไขและเพิ่มเติมบทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ 1) กำหนดมาตรการประกอบการพิจารณาอนุญาตควบรวมกิจการและกำหนดระยะเวลาในการพิจารณา 2) หากกรณีอนุญาตให้ควบรวมกิจการควรกำหนดมาตรการเยียวยาประกอบ รวมทั้งมีอำนาจระงับการควบรวมกิจการ และ 3) แก้ไข มาตรา 21 แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2544 ทั้งนี้เพื่อเป็นแนวทางในการกำหนดกรอบกฎหมายที่ใช้กำกับดูแลการควบรวมกิจการโทรคมนาคมให้เหมาะสมกับบริบทของประเทศไทย