ปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับความเป็นนิติบุคคลของจังหวัด

วิทยานิพนธ์นี้มุ่งศึกษาปัญหาทางกฎหมายของความเป็นนิติบุคคลของจังหวัดผ่านการศึกษาข้อความคิดว่าด้วยความเป็นนิติบุคคลของรัฐและนิติบุคคลมหาชนที่จัดตั้งในการบริหารราชการแผ่นดินในระบบกฎหมาย หลักการจัดระเบียบราชการบริหารแผ่นดินและพัฒนาการทางกฎหมายของความเป็นนิติบุคคลของจังหวัดเพื่อให้ทราบเหตุแห่งการให้สถานะทางกฎหมายแก่จังหวัดโดยการบัญญัติกฎหมายให้เป็นนิติบุคคลครั้งแรกโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2495 และรับรองเรื่อยมาจนถึงปัจจุบันว่าส่งผลหรือมีความสัมพันธ์อย่างไรต่อระบบการบริหารราชการของจังหวัด ซึ่งจากการศึกษาพบว่าความเป็นนิติบุคคลของจังหวัดมิได้เชื่อมโยงและเป็นส่วนหนึ่งของระบบบริหารราชการของจังหวัด นิติบุคคลไม่ได้สร้างอำนาจหน้าที่ บุคลากรและงบประมาณให้แก่จังหวัดแยกอิสระจากราชการบริหารส่วนกลางแต่อย่างใด จังหวัดจึงขาดองค์ประกอบอันเป็นสาระสำคัญของความเป็นนิติบุคคล การให้สถานะแก่จังหวัดซึ่งเป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาคสืบเนื่องจากปฐมเหตุที่รัฐไทยไม่เป็นนิติบุคคลมหาชนในระบบกฎหมายภายในทำให้ผู้ทรงสิทธิและหน้าที่ในทางกฎหมายถูกยึดโยงกับองค์กรของรัฐประกอบกับเหตุผลทางเทคนิคในทางการเมืองเพื่อให้จังหวัดปราศจากการแทรกแซงจากการเมืองระบบการบริหารราชการและประสิทธิภาพในการบริหารราชการของจังหวัดพบว่า มีผลมาจากการตรากฎหมายให้อำนาจแก่จังหวัดโดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ต่อเนื่องมาจนถึงรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ที่กำหนดให้รัฐมีหน้าที่สนับสนุนให้จังหวัดมีแผนและงบประมาณเพื่อพัฒนาจังหวัดเพื่อประโยชน์ของประชาชนในพื้นที่ ส่งผลโดยตรงต่อการปฏิรูปราชการบริหารส่วนภูมิภาค โดยการบัญญัติกฎหมายทั้งในระดับพระราชบัญญัติและกฎหมายลำดับรองเพื่ออนุวัติการตามรัฐธรรมนูญ เปลี่ยนระบบการบริหารจัดการของจังหวัดจากที่เป็นหน่วยงานที่มุ่งเน้นการปฏิบัติตามการสั่งการของส่วนกลางมาเป็นระบบการบริหารราชการจังหวัดแบบบูรณาการจนถึงปัจจุบัน โดยมีแผนพัฒนาจังหวัดและกลุ่มจังหวัดเป็นแกนกลางในการเชื่อมประสานการทำงานร่วมกันทำให้ทิศทางการพัฒนาและแก้ไขปัญหาของทุกหน่วยงานในพื้นที่สอดคล้องต้องกัน โดยจังหวัดสามารถจัดทำคำของบประมาณได้เอง เพิ่มอำนาจให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้บริหารสูงสุดของจังหวัดซึ่งเป็นการสร้างความเข้มแข็งให้กับความเป็นนิติบุคคลของจังหวัด อย่างไรก็ตาม ในทางข้อเท็จจริงกลับพบว่าจังหวัดไม่อาจเป็นเจ้าภาพในพื้นที่ได้อย่างแท้จริงด้วยติดปัญหาความเป็นนิติบุคคลของจังหวัดส่งผลให้เกิดปัญหาทางกฎหมายด้านการบริหารจัดการที่ส่วนกลางสงวนอำนาจไม่มอบอำนาจให้ผู้ว่าราชการจังหวัด อย่างแท้จริงและการตั้งหน่วยงานราชการบริหารส่วนกลางในภูมิภาคจำนวนมากส่งผลต่อเอกภาพการบริหารราชการของจังหวัด ปัญหาระบบการบริหารงานบุคคล ระบบงบประมาณที่ขาดเอกภาพและปัญหาความทับซ้อนระหว่างราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นในการจัดทำบริการสาธารณะจากสภาพปัญหาดังกล่าวจึงมีข้อเสนอแนะแนวทางการแก้ไขปัญหาโดยรับรองสถานะความเป็นนิติบุคคลมหาชนของรัฐในระบบกฎหมายภายในและยกเลิกความเป็นนิติบุคคลของจังหวัดด้วยการยกเลิกบทบัญญัติที่รับรองสถานะของจังหวัดในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 พร้อมทั้งเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารราชการของจังหวัดด้วยการบัญญัติกฎหมายให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นหัวหน้าบังคับบัญชาบรรดาข้าราชการฝ่ายบริหารทุกหน่วยงานที่มาปฏิบัติหน้าที่ในเขตจังหวัดยกเว้นข้าราชการตุลาการ อัยการ ทหารและครูมีอ านาจบังคับบัญชาการปฏิบัติราชการอันมิใช่ราชการส่วนภูมิภาคของข้าราชการซึ่งประจำอยู่ในจังหวัด จัดทำบัญชีการมอบอำนาจที่อยู่ในภารกิจราชการบริหารส่วนกลางที่ดำเนินการในพื้นที่แล้วใช้อำนาจคณะรัฐมนตรีในฐานะผู้บริหารสูงสุดของฝ่ายบริหารมีมติมอบอำนาจให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็น “ผู้ถืออำนาจจากส่วนกลางในจังหวัด” เพื่อเป็นบรรทัดฐานเดียวกัน โดยถือหลักการมอบอำนาจให้แก่ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นหลัก การจำกัดอำนาจเป็นข้อยกเว้น ทบทวนและปรับเปลี่ยนโครงสร้างของหน่วยงานส่วนกลางที่ปฏิบัติงานในภูมิภาคหากไม่เข้าหลักเกณฑ์มติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 18 กันยายน 2550 ให้ปรับเป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาคหรือถ่ายโอนให้ส่วนท้องถิ่น จัดแบ่งเขตพื้นที่ของหน่วยงานส่วนกลางในภูมิภาคให้สอดคล้องกับเขตพื้นที่กลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการและภาคเพื่อให้การบริหารงานในพื้นที่สอดคล้องกัน และกำหนดหลักเกณฑ์การกำกับดูแลในเรื่องอำนาจหน้าที่ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นให้ชัดเจน อันจะทำให้จังหวัดมีสถานะที่ถูกต้องตามหลักกฎหมายปกครองสามารถบริหารงานและบูรณาการทุกภาคส่วนได้อย่างมีประสิทธิภาพเกิดการบริหารงานฐานจังหวัดสามารถเชื่อมโยงนโยบายของรัฐบาลและตอบสนองความต้องการของประชาชนผ่านท้องที่และท้องถิ่นได้อย่างแท้จริง

本论文旨在研究省级法人地位的法律问题，通过探讨国家与为执行国家行政管理而设立的公法人（public juristic person）的相关论述，结合泰国行政组织原则与省级法人地位的法律发展历程，明晰通过佛历2495年（公元1952年）《皇家行政组织法》首次以立法形式赋予省级法人地位的缘由，以及该规定延续至今对省级行政管理体系产生的影响与关联。经研究发现，省级法人地位并未与省级行政管理体系形成关联并成为其组成部分；公法人身份并未为省级政府独立于中央行政体系之外创设职权、人员与预算。因此，省级政府缺失法人地位的核心构成要素。泰国国内法律体系下国家并非公法人，导致法律上的权利与义务主体依附于国家行政机构，加之政治层面的技术考量——旨在使省级政府免受政治干预——使得省级行政管理的效率受到影响。特别是在佛历2540年（公元1997年）宪法至佛历2550年（公元2007年）宪法期间，立法赋予省级政府更多权限，宪法规定国家有责任支持省级政府制定发展规划与预算以惠及当地民众，这直接推动了地方行政改革：通过制定皇家法令及下位法以落实宪法要求，将省级政府从单纯执行中央指令的机构，转变为一体化的省级行政管理体系。时至今日，以省级及省级集群发展规划为核心协调工作的模式，使得区域内各部门的发展与问题解决方向达成一致。省级政府可自主编制预算，扩大省长作为省级最高行政首长的权限，此举强化了省级法人地位。然而现实中，省级政府仍无法真正成为区域主体。当前省级法人地位的困境引发了诸多行政管理层面的法律问题：中央政府保留权限并未真正赋予省长，大量中央区域行政机构的设置破坏了省级行政管理的统一性；人事管理体系、预算体系缺乏统一性，以及中央、区域与地方行政机构在提供公共服务时存在权责重叠等问题。针对上述问题，本研究提出如下改革方案：首先，确认国内法律体系下国家的公法人地位，同时废除省级法人地位，即废止佛历2534年（公元1991年）《行政组织皇家法令》中关于省级法人地位的相关条款；其次，通过立法强化省级行政管理效能：明确省长为所有在省级辖区内履职的行政类公职人员（司法人员、检察官、军人与教师除外）的直接主管，赋予其行政管理指挥权；梳理中央行政体系下在区域内履职的公职人员的授权权责清单，以内阁作为行政最高首长，通过内阁决议授权省长作为“中央在省授权代理人”，形成统一标准，遵循以授权省长为核心、权限限制为例外的原则；对不符合佛历2550年（公元2007年）9月18日内阁决议标准的区域中央机构进行结构调整，将其转为地方行政机构或移交地方政府；调整区域中央机构的管辖范围，使其与一体化省级集群及区域管辖范围相匹配，以实现区域行政管理的协同统一；明确中央与地方行政机构的职权划分标准，确保省级政府拥有合法的行政法律地位，能够高效统筹各领域工作，建立省级行政运作基础，真正实现衔接国家政策与响应本地民众需求的目标。